¿Y ahora qué, muchá?

Descentralización: incentivos y contrapesos para una mayor eficacia local

No pidamos peras al olmo - atribución (fotos): Sage Ross - http://www.flickr.com/photos/34166194@N00/2726522097/; NobbiP - http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Pear_peckham_78.jpgLa Constitución de 1986 embarcó a Guatemala de lleno en el esfuerzo por descentralizar. Además de reafirmar la autonomía de los municipios, el establecimiento del situado constitucional para las municipalidades les otorgó la capacidad financiera para hacer realidad dicha autonomía, mientras que el Sistema de Consejos de Desarrollo buscaba vincular la inversión nacional y la inversión local dentro de un marco global coherente y sensible a las demandas locales.

Con el paso de los años la experiencia ha sido mixta. La inversión del situado constitucional por las municipalidades, en un inicio pareció centrarse exclusivamente en el adoquinado de las calles que conectaban la municipalidad con la casa del alcalde (y quizá con la de su madre). Sin embargo, crecientemente ha sido usado para mejores destinos de inversión local - aunque siempre preferentemente de infraestructura, y con una preocupante propensión a contraer deuda garantizada sobre los ingresos esperados. En contraste, la articulación de los Consejos de Desarrollo con frecuencia ha respondido más a fines clientelistas que de participación ciudadana. La troika de diputados distritales, gobernadores departamentales y alcaldes “favoritos” ha llevado a que las decisiones de inversión nacional en el nivel local tiendan a reflejar premios y castigos políticos, más que prioridades y demandas ciudadanas.

El año que comienza marca una década y media desde que entrara en efecto la Constitución vigente. Además, este año elegiremos nuevas autoridades nacionales y locales. Finalmente, estamos empezando la última década para llegar al bicentenario de la independencia. El momento parece más que propicio para una sacudida de conciencia y de acción: ¿seguiremos siendo los mismos, o realizaremos los cambios que necesitamos?

Una dimension de cambio en materia de descentralización será reafirmar la alianza y el balance entre gobierno nacional y gobiernos locales en función del desarrollo local. El propósito de esta alianza debe ser que cada quien haga aquello para lo cual está mejor habilitado. Por ejemplo, con frecuencia vemos en la prensa que se reclama a las autoridades superiores por el estado físico de las escuelas, puestos de salud y otras instalaciones de servicios locales. Por supuesto, en teoría estas son responsabilidades de los ministerios y de los ministros que los encabezan, pero en la práctica, ¿de qué sirve pedir al gobierno central detalles locales, cuando escasamente logra garantizar su presencia física en todo el territorio?

A la inversa, resulta cruel pedir recursos localmente, cuando las comunidades son paupérrimas. Mientras los vecinos de la ciudad capital, desde La Cañada en la zona 14 hasta otros barrios bastante menos lujosos, exigen y esperan instalaciones de agua potable, asfaltado de calles, construcción de banquetas y otras como derecho natural y sin mover un dedo, con frecuencia los ciudadanos en las comunidades más pobres deben ellos mismos blandir una piocha o una pala para cavar las zanjas que llevarán la tubería de un eventual servicio de agua intubada domiciliar.

Es evidente la necesidad de tener sistemas, no sólo de políticas, sino igualmente de financiamiento, que guíen los recursos centrales hacia la localidad, y que a la vez actúen como incentivos a la conducta local pertinente. En esto debemos reconocer que el gobierno central y la municipalidad son socios necesarios en el desarrollo. Pero, más que tratar de cooptar uno al otro (generalmente el mayor al menor), se trata de desarrollar la necesaria tensión - los “pesos y contrapesos” de ambos en función de una meta de política común.

Un buen ejemplo para lo anterior lo proporciona la educación, por un par de razones (aparte de ser un área de mi predilección). La primera, que es demasiado urgente para no abordarla. Si no damos un salto signficativo en la calidad y cantidad de la educación en Guatemala, muchas otras cosas no serán posibles ni sostenibles. La segunda razón responde a características intrínsecas del tema: la educación es una actividad que se realiza en el espacio más íntimo y local - en la singular relación entre una maestra o maestro y cada uno de sus estudiantes - pero que a la vez implica a los objetivos de construcción y reproducción de la nación, y por ende a las más encumbradas esferas de la política pública.

Para explicar: en este sector, la discusión entre Ministerio de Educación y municipalidades con frecuencia ha tomado un cariz de “todo o nada”. Por ejemplo, el gobierno central busca endosar la construcción de los edificios escolares a las municipalidades, y nada más; y a la vez conservar para sí exclusivamente todo el proceso de selección, contratación, asignación, supervisión y pago de los maestros y maestras.

Sin embargo, ¿es esto necesario o conveniente? Hay propuestas que sugieren que una política de asignación territorial del gasto de los ministerios de línea podría hacer mucho por mejorar la utilidad de los recursos disponibles. Si el presupuesto de los ministerios se asigna territorialmente en función del volumen y características de la población (al estilo del situado constitucional a las municipalidades, siempre suponiendo que no se den las torpezas ya conocidas en el más reciente recálculo de la fórmula de distribución), sus recursos tendrán una mucha mayor probabilidad de compensar las inequidades, más que de profundizarlas. Para el caso del Ministerio de Educación, por ejemplo, los recursos se podrían distribuir de mejor forma tomando en cuenta la postergación, volumen y densidad de la población, más que repartiéndolos bajo una lógica de que “el que tiene más saliva, traga más pinol”, donde el monto recibido lo determina la pericia para pedir de los funcionarios locales y directores de escuela.

Más aún, la disponibilidad de recursos centrales en el nivel local tiene un potencial como incentivo para la adopción de políticas. Por ejemplo, en vez de asignar los recursos de los ministerios indiscriminadamente a sus propias unidades desconcentradas, además de distribuirlos con una lógica territorial, dichos recursos podrían colocarse en manos de las municipalidades a condición de que cumplieran con ciertos requisitos de política - algo así como unas “transferencias condicionadas en efectivo” para las instituciones. Volvamos al caso del Ministerio de Educación: en vez de simplemente volcar la responsabilidad por la construcción escolar sobre las municipalidades, ¿por qué no involucrarlas como socios clave? Desde el gobierno central podrían ofrecerse recursos adicionales al municipio, a cambio de que este haga las inversiones de recursos del situado constitucional y de otras fuentes para asegurar el logro de metas de acceso y asistencia de los estudiantes, o la vigilancia de la presencia permanente de los docentes en los planteles, por ejemplo.

En suma, es tiempo de pasar de políticas públicas simplistas basadas en un modelo de “yo quiero, yo pago, yo hago”, a un marco de políticas de segunda generación, donde la interacción dinámica entre niveles de gobierno se haga realidad a través de la combinación de políticas, financiamiento, incentivos, división del trabajo y vigilancia mutua.

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